适应社会的变迁群团组织如何参与社会治理

面对参与社会治理的历史任务，群团组织必须努力适应社会的变迁，其作用只能加强，不能削弱;只能改进提高，不能停滞不前。

今年的政府工作报告提出，“支持群团组织依法参与社会治理，发展专业社会工作、志愿服务和慈善事业。”

年初，中共中央印发了《关于加强和改进党的群团工作的意见》(以下简称《意见》)。这份旨在指导和推动党的群团适应新时期新形势、新任务的纲领性文件提出，支持群团组织参与创新社会治理和维护社会稳定，推动群团组织改革创新、增强活力。

接受《瞭望》新闻周刊采访的专家认为，中央高层在短时间内多次提出支持群团组织参与社会治理，预示着群团组织在社会治理方面将发挥更加重要的作用。

在我国，群团组织通常指不在民政部门进行社团登记的人民团体和群众团体，特别是参加中国人民政治协商会议的八大人民团体。包括中华全国总工会、中国共产主义青年团、中华全国妇女联合会、中国科学技术协会、中华全国归国华侨联合会、中华全国台湾同胞联谊会、中华全国青年联合会以及中华全国工商业联合会。

党的十八大提出，支持工会、共青团、妇联等人民团体充分发挥桥梁纽带作用，更好反映群众呼声，维护群众合法权益。中国社会科学院社会政策研究中心副主任、研究员杨团表示：“在全面深化改革背景下，社会治理需要新方法，党中央希望群团组织能够成为联系党和政府以及社会群众的桥梁和纽带。群团组织参与社会治理，是新时期中国共产党推动社会组织发展的重要方式，具有重要意义。”

必须适应社会的变迁

《意见》指出，群团事业是党的事业的重要组成部分，党的群团工作是党治国理政的一项经常性、基础性工作，是党组织动员人民群众为完成党的中心任务而奋斗的重要法宝。

回顾八大群团组织的历史，除了中华全国台湾同胞联谊会成立于1981年，其他群团组织诞生和发展的历程，都与新中国的创建密不可分。

“这些群团组织，其所代表的社会群体都与中国共产党有着紧密的联系。其中，工会、共青团和妇联组织与中国共产党的关系最为紧密。”国家行政学院政治学教研部教授褚松燕对本刊记者说。

杨团认为，这些群团组织，各自代表着某一领域或某些人群。首要任务是参与国家大计，对重大决策发声，并团结所联系的各界人士进行国家建设，对所联系群体进行群众工作。

“在计划经济时代，党和政府信任的、与党和政府联系紧密的群团组织，在社会治理方面发挥了非常重大的作用。”杨团说，“当时社会上几乎没有其他类型的社会组织。可以说，计划经济条件下，社会治理方面主要靠群团组织发挥作用。”

根据褚松燕的研究，到2012年底，八大群团组织的基层组织数量约有668.3万个，远远超过在民政部门登记的社会组织的总量，已形成“纵向到底、横向到边”的系统性组织网络。

“这些群团拥有数量众多的会员，分别联系着不同群体中的广大群众，在结构上具有一呼百应的功能。”褚松燕说，“它们是中国特色的政治组织创造，兼具政治属性和社会属性。既具有执政党和政府公共权力资源的支撑，又具有面向社会公众的结构延伸。”

改革开放以来，中国的社会结构发生巨大变化，群团组织参与社会治理遇到挑战。1989年12月，中共中央曾专门下发《关于加强和改善党对工会、共青团、妇联工作领导的通知》，提出充分发挥工青妇等群团组织的作用。进入新时期新阶段，随着市场化与全球化的不断发展，以及社会结构的不断转型，群团组织在新的历史语境下面临着参与社会治理的新任务。本文来源：瞭望观察网

“当前社会发展日趋多元化，社会治理不能仅依靠计划经济时代‘全国一盘棋’的办法。群团组织自身需要改革，努力适应社会变迁。”杨团说。正如《意见》所言，新形势下，党的群团工作只能加强，不能削弱;只能改进提高，不能停滞不前。

让群团组织真实可感

“群团组织有党的领导，又有强大的组织机制保障，基层组织数量如此之多，理论上讲，全国大部分群众应该都能够在这些群团中找到归属。比如，女职工既是妇联联系的对象，又是工会会员。”褚松燕说，“但在实际生活中，一些群众仍然感觉不到这些群团与自己的紧密联系。”

杨团认为：“群团要更有效地参与社会治理，其自身需要改革。”褚松燕举例，在社会服务方面，各群团组织近年来探索创新，开展了不少活动。比如工会的“金秋助学”，共青团的“挑战杯”、“百千万服务工程”，妇联的“巾帼建功”、“母亲水窖”，科协的“青少年科技创新大赛”等，取得了一定的成效。但是，这些成效在社会公众层面获得的认同并不明显。在褚松燕的调研中，一些地市级、区县级群团组织及其在乡镇的基层组织从业人员认为，这些活动的作用还较为有限。

群团组织在社会治理方面作用的发挥，首先受制于各级党委政府对群团工作的认识。褚松燕发现，一些地方把群团组织的活动视为“形象工程”，一些地方的党政领导将群团工作看成“软性工作”，可以放一放，“不是不重要，而是没有那么急”。针对这样的现实情况，《意见》强调，“各级党委要明确对群团工作的领导责任，健全组织制度，完善工作机制，从上到下形成强有力的组织领导体系。”

其次，机关化造成脱离群众的现象。我国群团组织在政治地位、组织、制度、人事、经费等方面都有保障，这在一定程度上造成了其“行政化”特点。褚松燕分析，在实际工作中，本应按照章程独立活动的群团组织被列入行政层级序列。群团组织不具备人事和财力上的独立性，导致其出现定位不准、行政色彩严重等问题。

“在不少人的印象中，群团组织就像‘准政府’。”杨团说，“‘准政府’也可以成为党和政府以及人民群众之间的桥梁和纽带，但是现有的工作运行机制需要改革。”

针对这些情况，《意见》明确要求，群团组织要自觉服从党的领导，增强群众观念，多为群众办好事解难事，维护和发展群众利益，不断增强自身影响力和感召力。要创新基层组织设置和活动方式，提高网上群众工作水平，通过创造性工作增强发展活力、赢得群众信任。要把工作重心放在最广大普通群众身上，克服机关化、脱离群众现象，建好群众之家、当好群众之友。

第三，群团组织内部管理机制和激励机制也不适应参与社会治理的新要求。褚松燕举例，群团组织的组织方式是自上而下的，工作流程也具有自上而下的特征。工作任务和目标都是逐级下达，“以文件落实文件、以会议落实会议”的情况比较普遍。群团工作人员在身份和福利方面均享受与公务员相似或相同的待遇，习惯了自上而下的组织方式，缺乏了解群众需求和要求的主动性。

“一些群团组织参与社会治理的主动性不强，工作着力点放在相对容易开展的扶贫济弱、慰问和配合党和政府工作方面。而帮助所联系群众解决问题、代表所联系群众参与维权、协商、立法等活动的工作相对较弱，主动性不够，造成在群众中的实际影响力不足。”褚松燕说。

“群团组织掌握的资源多集中于上级组织，而在改革动力较强的基层组织，人员、资金等资源相对匮乏。”褚松燕说，“尤其是在乡镇一级，妇联、工会主席多是‘光杆司令’，常常‘一身多职’。到了村里，妇女主任还兼管计划生育。这种情况下，无暇专心开展群团工作。”

汲取公众支持与价值认同

《意见》强调，坚定不移走中国特色社会主义群团发展道路，必须坚持党对群团工作的统一领导，坚持发挥桥梁和纽带作用，坚持围绕中心、服务大局，坚持服务群众的工作生命线，坚持与时俱进、改革创新，坚持依法依章程独立自主开展工作，确保群团工作始终与党和国家事业同步前进。

“中国政治制度的核心和灵魂是党的领导，党需要外围组织来承担凝聚共识、整合社会资源等作用。”褚松燕说，“群团组织可以成为这种社会结构支撑的骨架，在社会各个领域中汲取公众支持和认同。”本文来源：瞭望观察网

褚松燕认为，群团组织现有的政治地位，有助于群团组织与党和政府之间制度化沟通渠道的顺畅。但要注意改革与群团组织发展有关的制度安排，使其适应参与社会治理的需要。

在人员使用方面，褚松燕建议，可以探索逐步取消行政级别，采用社会招聘方式招募人才，“让群团组织回到所联系社会群体中去寻求支持。”同时，将群团组织的资源向基层和一线倾斜，改进工作方式，促使基层的探索和创新可以“星火燎原”。

“群团组织与党和政府之间联系的工作机制也要常态化。”褚松燕说，“比如建立定期联系制度、重大事项协商制度、联席会议制度、定期沟通制度等。”

“群团组织的工作软性任务多，如果不大力推动，容易出现人浮于事、推诿妥协的现象。群团组织改革面对的困难不少，需要下定决心坚决推动。”杨团说，“党的十八届四中全会提出全面依法治国，我们要用法律手段推进群团组织改革，通过对群团组织立法，推进全面依法治国。”(记者韩冰)

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